A prescrição da dívida e a utilização indevida da citação edital em
processo de execução fiscal
(Comentário ao Ac. TCA Norte de 11/09/2025, p. n.º 00233/25.7BEBRG)
1. Introdução
O Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 11 de setembro de
2025, assume particular relevância na consolidação de uma linha
jurisprudencial exigente quanto à utilização da citação edital em processo de
execução fiscal e aos seus efeitos em matéria de prescrição.
A decisão ora comentada não surge isolada, antes se insere num entendimento
reiterado do Supremo Tribunal Administrativo (STA) e dos Tribunais Centrais
Administrativos, que têm afirmado, de forma consistente, a natureza excecional
da citação edital e a impossibilidade de lhe reconhecer eficácia interruptiva
quando empregue sem observância rigorosa dos pressupostos legais.
2. Enunciação da questão
O recurso incide sobre sentença desfavorável ao recorrente, a qual manteve o
ato reclamado que indeferiu o pedido de declaração de prescrição de dívidas
ao Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), no montante global de
51.929,73 €, resultantes do incumprimento das obrigações assumidas no
âmbito de um contrato de concessão de apoio financeiro celebrado em
27/03/1998.
Em concreto, o Tribunal de primeira instância não reconheceu a prescrição da
dívida exequenda, sustentando a sua decisão na aplicação do artigo 309.º do
Código Civil, quanto à dívida de capital, e na verificação de um facto
interruptivo da prescrição, consubstanciado na citação pessoal do executado,
efetuada por via de citação edital em 05/05/2011, o que, no seu entendimento,
teria impedido o decurso do prazo prescricional de 20 anos.
Deste modo, o Tribunal considerou que não ocorreu a prescrição da dívida,
porquanto a citação edital teria interrompido o prazo de prescrição.
Em sentido oposto, o recorrente sustentou que não se verificou qualquer causa
interruptiva da prescrição, por inexistência de citação válida, uma vez que não
foram observadas as formalidades legais exigidas pelos artigos 190.º e 194.º
do Código de Procedimento e Processo Tributário (CPPT).
O Tribunal Central Administrativo do Norte pronunciou-se em sentido inverso,
concedendo provimento ao recurso e em consequência revogou a sentença na
parte recorrida e julgou a reclamação procedente, anulando totalmente o ato
reclamado.
Passa-se a proceder à análise da questão em concreto.
3. Enquadramento factual e processual
O litígio teve origem na execução de uma dívida no montante de 51.929,73 €,
emergente do incumprimento das obrigações assumidas pelo executado no
âmbito de um contrato de concessão de apoio financeiro celebrado com o
Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), em 27 de março de 1998.
Da factualidade apurada relacionada com a tramitação da citação temos:
Foi emitida carta para citação pessoal, a qual foi devolvida, sem que a citação
se tivesse efetivado;
Foi expedida carta precatória para citação pessoal, tendo sido certificada a
impossibilidade da sua realização, com fundamento na informação obtida no
local de que o executado se encontraria “algures em Inglaterra”, sendo
desconhecido o seu paradeiro, sem identificação da fonte da informação, nem
recolha de testemunhos ou outros elementos relevantes;
Por despacho de 8 de julho de 2002 foi determinado o vencimento imediato da
totalidade das quantias concedidas, iniciando-se, nessa data, a contagem do
prazo prescricional.
O executado deduziu reclamação judicial do ato que indeferiu o pedido de
declaração de prescrição da dívida. A sentença de primeira instância julgou a
reclamação improcedente, considerando que o prazo prescricional de 20 anos,
previsto no artigo 309.º do Código Civil, havia sido interrompido por citação
edital realizada em 5 de maio de 2011.
Inconformado, o executado interpôs recurso para o Tribunal Central
Administrativo do Norte, sustentando a inexistência de citação válida e,
consequentemente, a inexistência de causa interruptiva da prescrição.
4. A questão jurídica decidenda
A questão central submetida à apreciação do Tribunal consistiu em saber se a
citação edital realizada no processo executivo poderia ser considerada válida e
eficaz para efeitos de interrupção do prazo prescricional, ou se, ao invés, a sua
utilização indevida configuraria uma situação de falta de citação, nos termos do
artigo 188.º, n.º 1, alínea c), do Código de Processo Civil.
A resolução desta questão implicou a análise conjugada:
do regime geral da prescrição civil (artigo 309.º do Código Civil),
do regime dos vícios da citação no Código de Processo Civil,
e do regime especial da citação em processo de execução fiscal,
previsto no artigo 192.º do CPPT.
5. O regime da citação edital e a distinção entre falta e nulidade da citação
O acórdão em anotação procede a uma correta distinção entre nulidade da
citação e falta de citação, distinção esta que assume particular relevância
quanto aos efeitos processuais e substantivos do ato. A distinção tem sido
objeto de análise pelo Supremo Tribunal Administrativo.
Conforme resulta do artigo 188.º do CPC, a utilização indevida da citação edital
integra uma situação de falta de citação, e não uma mera nulidade. Tal
qualificação afasta a possibilidade de sanação do vício e impede que o ato
produza quaisquer efeitos jurídicos, designadamente efeitos interruptivos da
prescrição.
No Ac. STA de 28/10/2009, p. n.º 0633/09, afirmou-se que: «a utilização da
citação edital fora das situações legalmente previstas integra uma verdadeira
falta de citação, insuscetível de sanação e destituída de qualquer efeito
jurídico, designadamente interruptivo da prescrição.»
Este entendimento foi reiterado no Ac. STA de 06/06/2012, p. n.º 0315/12,
onde se sublinhou que a falta de citação, por emprego indevido da citação
edital, não pode ser equiparada a mera nulidade processual, não estando
sujeita ao regime de arguição previsto para esta.
Mais recentemente, o Ac. STA de 13/01/2021, p. n.º 01047/20) reafirmou que:
“A citação edital só produz efeitos jurídicos quando precedida do exaurimento
sério e comprovado das diligências legalmente exigidas para a localização do
executado.”
A decisão do TCAN em anotação acolhe expressamente esta orientação,
qualificando corretamente o vício como falta de citação e afastando qualquer
eficácia interruptiva da prescrição.
Por seu turno, a nulidade da citação, prevista no artigo 191.º do CPC,
pressupõe a preterição de formalidades legais na prática do ato, sendo a sua
arguição dependente da demonstração de prejuízo para a defesa do citado. Tal
regime não é aplicável quando a citação edital é empregue fora dos
pressupostos legalmente exigidos.
6. A especificidade do regime tributário: o artigo 192.º do CPPT
No domínio do processo de execução fiscal, a citação edital reveste natureza
absolutamente excecional. O artigo 192.º do CPPT condiciona a sua utilização
à verificação cumulativa de diversos pressupostos, entre os quais se destacam:
A efetiva impossibilidade de localização do executado;
A certificação rigorosa das diligências realizadas;
E, nos termos do n.º 7, a prévia realização de penhora de bens,
mantendo-se desconhecida a residência do executado.
No caso sub judice, o Tribunal constatou que:
A carta de citação foi devolvida sem qualquer indicação do motivo da
devolução;
A certidão elaborada pelo funcionário não identificava a pessoa que
prestou a informação relativa à alegada deslocação do executado para o
estrangeiro, nem se encontrava assinada, em violação do disposto nos
n.os 3 e 4 do artigo 192.º do CPPT;
Não foram realizadas diligências adicionais destinadas a apurar a
residência efetiva do executado, nem a existência de bens penhoráveis.
Perante este quadro factual, o Tribunal concluiu, de forma fundamentada, que
não se encontravam reunidos os pressupostos legais para o recurso à citação
edital, sendo a sua utilização indevida.
No domínio específico do processo de execução fiscal, os Tribunais Centrais
Administrativos têm reiteradamente enfatizado a especial exigência de
fundamentação e certificação das diligências prévias à citação edital conforme
o decidido no acórdão do TCA Norte de 21/03/2019, (Proc. n.º
00674/13.5BEPRT) que considerou: «A simples devolução da carta de citação,
desacompanhada de qualquer menção quanto ao motivo da devolução, não
legitima, por si só, o recurso à citação edital.»
No mesmo sentido, o Ac. TCA Norte de 17/09/2020, p. n.º 00452/10.9BEAVR
concluiu que a omissão da identificação da fonte da informação sobre o
paradeiro desconhecido do executado constitui violação grave do artigo 192.º
do CPPT, determinando a inexistência jurídica da citação.
Igual entendimento teve o TCA SUL conforme decidido no Ac. TCA Sul de
14/05/2020, p. n.º 01128/08.7BELRS do qual resulta: «A citação edital em
execução fiscal apenas pode ser ordenada após demonstração objetiva e
documentada da impossibilidade de localização do executado, não bastando
afirmações genéricas ou informações não certificadas.»
A jurisprudência tem igualmente salientado a relevância do n.º 7 do artigo 192.º
do CPPT. O Ac. TCA Sul de 09/02/23, p. n.º 00321/14.0BESNT, considerou
que a ausência de penhora prévia, quando exigida, inviabiliza o recurso à
citação edital, implicando falta de citação.
7. Citação inválida e a prescrição da dívida
Uma vez qualificada a citação edital como inexistente para efeitos jurídicos,
impunha-se concluir que não ocorreu qualquer facto interruptivo da prescrição.
Nos termos do artigo 74.º, n.º 1, da Lei Geral Tributária, incumbe à
Administração Tributária o ónus da prova dos factos constitutivos do seu direito, incluindo a verificação de causas interruptivas ou suspensivas da
prescrição.
No Ac. STA de 22/02/2017, p. n.º 01008/16 afirmou-se que: «A interrupção da
prescrição pressupõe a validade formal e substancial do ato interruptivo,
recaindo sobre a Administração Tributária o ónus da prova da sua verificação.»
Este entendimento foi reiterado no Ac. TCA Norte de 30/06/2022, p. n.º
00984/11.0BEPNF), onde se decidiu que a inexistência de citação válida
impede o reconhecimento de qualquer efeito interruptivo, determinando o
decurso integral do prazo prescricional.
Assim, inexistindo outros factos interruptivos ou suspensivos, o prazo
prescricional de 20 anos, iniciado em 8 de julho de 2002, completou-se em 7 de
julho de 2022, encontrando-se a dívida prescrita à data da decisão recorrida.
A decisão ora comentada segue, assim, uma linha jurisprudencial estável.
8. Considerações finais
O Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte, de 11 de setembro de
2025, insere-se numa orientação jurisprudencial sólida e coerente, construída
ao longo dos anos pelo Supremo Tribunal Administrativo e pelos Tribunais
Centrais Administrativos.
Ao recusar eficácia interruptiva a uma citação edital indevidamente utilizada, o
Tribunal reafirma o caráter excecional deste meio de citação e reforça a função
garantística da prescrição enquanto limite temporal ao exercício de cobrança
coerciva do Estado.
Não se tendo verificado quaisquer outras causas legais de interrupção ou
suspensão, concluiu-se que o prazo de 20 anos, previsto no artigo 309.º do
Código Civil, se esgotou. Considerando que o despacho que determinou o
vencimento imediato das dívidas e a devolução das quantias concedidas foi
proferido em 08 de julho de 2002, o prazo prescricional iniciou-se nessa data,
tendo terminado em 07 de julho de 2022.
A decisão merece, pois, especial destaque doutrinal, não apenas pela correção
técnico-jurídica da solução adotada, mas também pela sua relevância
sistemática na proteção dos direitos de defesa dos contribuintes em sede de
execução fiscal.
